Smartare planprocesser för framtidens gator

Dagens städer och stadsregioner präglas i stor utsträckning av en infrastruktur och ytanvändning som bl.a. är en följd av många decenniers konsekventa satsning på bilen som det viktigaste transportmedlet för både person- och godstransporter. Följaktligen har också lagstiftning policys, program och planer i stor utsträckning utvecklats för att möjliggöra ett effektivt bilorienterat transportsystem, särskilt i både det statliga och kommunala vägnätet. Likaså har planprocesser organiserats och både informella och formellt styrande plandokument ofta utformats med ett tydligt syfte att gynna biltrafik.

Under senare år har de negativa följderna av denna utveckling kommit att bli alltmer uppenbar. De ökade ytorna för gator, vägar och parkering i städer och tätorter bidrar till en fragmentering av stadsstrukturen. Leder och vägar har kommit att utgöra både fysiska och sociala barriärer mellan stadsdelar och områden. Det är särskilt tydligt i städernas halvcentrala och perifera delar vilket försvårar för andra trafikslag som buss, cykel och gång. Höga tillåtna hastigheter bidrar till utbredda bullerstörningar, partikelhalter som påverkar hälsa, välbefinnande och klimat. Bristande samordning av varutransporter bidrar också till att miljöproblem förvärras.

Under tidigare decennier dimensionerades trafiksystemet för en mycket hög bilandel vilket lett till att särskilt ytterstäderna ofta genomkorsas av trafikleder med samma kapacitet som motorvägar utanför städerna med uppgift att sammanbinda städer på längre avstånd. I samband med en strävan att skapa attraktiva, täta och sammanhängande stadsstrukturer finns ett starkt behov av att omforma dessa huvudvägar till huvudgator eller urbana stråk med uppgiften att binda samman stadens olika delar med en kombination av alla trafikslag, inte enbart bilar. Det finns många exempel i Sverige på denna typ av vägar som behöver omformas till gator: Tycho Hedéens väg i Uppsala, Råbyleden i Västerås, Solnavägen, Södertäljevägen och Enköpingsvägen i Stockholm, Nobelvägen i Malmö och Mölndalsvägen i Göteborg för att nämna några. I några av dessa fall pågår idag ansatser till att omforma vägarna till gator som behöver följas upp mer i detalj.

Vilka möjligheter ger nuvarande planeringsinstrument för att omforma vägar till gator?  Hur kan planinstrumenten utvecklas för att bättre kunna stödja en sådan utveckling?

En planprocess som länkar samman alla nivåer i planeringssystemet – från regional nivå till detaljnivå – på ett konsistent sätt när det gäller formulering av mål/kriterier, förutsättningsanalyser, alternativ, konsekvensbedömning och strategier behövs för att idag och i framtiden hantera frågeställningen att ”omvandla vägar till gator”.

Regionplaneringen behandlar mark- och vattenanvändning på en övergripande regional nivå och ska enligt PBL kap tjäna som ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Den ska vidare ange huvuddragen för mark- och vattenanvändning samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse, om det har betydelse för regionen. Efter de förändringar av PBL som trädde i kraft 1/1 2019 reglerar lagen den regionala planering som ska ske i Skåne län och Stockholms län.[i] Regional fysisk planering är dock tänkt att införas i ytterligare län ”när behov av och förutsättningar för sådan planering finns” enligt Boverket. Genom de länsplaner för regional transportinfrastruktur som landstingen ska upprätta och fastställa enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar (lag 2010:630) finns dock redan idag vissa möjligheter att adressera frågan. Likaså kan det fysiska planeringsperspektiv som behövs i frågan stärkas genom det regionala tillväxtarbete som styrs av samma lag men också via förordningen om regionalt tillväxtarbete (lag 2017:583).

En utökad, stärkt och mer integrerad framtida regionplanering i större delar av landet skulle kunna ha stor betydelse för att forma mål och inriktning för en planering som stödjer ett hållbart transportsystem inkluderande frågan om att omforma vägar till gator. Det kan bidra till att stärka ambitionerna att komma längre i den kommunala planeringen, även om möjligheterna att påverka konkreta insatser att omforma vägar till gator är begränsade.

I RUFS 2050 som är den hittills mest utvecklade regionplanen i Sverige uttrycks övergripande mål för en planering i som prioriterar kollektivtrafik, nyttotrafik samt cykel och gång och som ger förutsättningar för ett transportsnålt samhälle och planering av ett nät av gång- och cykelvägar riktning mot tät och funktionsblandad bebyggelse.[ii] Samtidigt är målet att öka kapacitet och framkomlighet i både kollektivtrafiksystemet och vägsystemet, vilket är en tydlig målkonflikt och dilemma i planeringen.

För att verkligen kunna hantera frågan på ett tydligare sätt på den regionala nivån skulle framtidens regionplanering behöva fördjupas med delregional planering eller mellankommunal planering med ett mer begränsat antal angränsande kommuner. Policys och program för att omforma vägar till gator kan då fokuseras på ett tydligare sätt än vad som är möjligt i en regional eller storregional planering t ex när det gäller vägar som korsar kommungränser och som därför inte på ett heltäckande sätt kan behandlas enbart i ÖP eller FÖP. Möjligheten finns också redan idag att göra tematiska och gemensamma ÖPar och FÖPar som adresserar frågan, se nedan.

Översiktsplaneringen har en central roll i vårt decentraliserade planeringssystem med ett kommunalt planmonopol, genom att den enligt PBL ska ange en vision för grunddragen i avsedd mark- och vattenanvändning i kommunerna.[iii] Den ska vidare ge kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras, tillgodose riksintressen och iaktta miljökvalitetsnormer. Översiktsplanering har stor strategisk betydelse för att ge den nya inriktning i samhälls- och stadsbyggandet som behövs för att möjliggöra omgestaltning av vägar till gator.

Genom fördjupad översiktsplanering för urbana stråk kan åtgärder av denna typ sättas in i en större helhet genom att kopplas till stadsläkning. Denna kan inbegripa att låta staden växa inåt, bygga bort fysiska och sociala barriärer och att möjliggöra en ökad andel tät- och funktionsblandad bebyggelse med bevarad och utvecklad stadsgrönska.

För att lyckas med sådana ambitioner behöver dock den fysiska planeringen enligt PBL kopplas samman och integreras med t.ex. trafikmiljöprogram och handlingsplaner för klimat och miljö, handelspolicys, program för offentliga rum och stadsgrönska. På så sätt kan man förbereda och bereda marken för ett integrerat arbete i samverkan mellan alla förvaltningar i den formella detaljplaneringen. Om inte övergripande program och policys som hanterar ett brett spektrum av frågor kring omformning av vägar till gator tas upp i översiktsplaneringen finns risk att oenighet och konflikter mellan aktörerna tar överhanden i den formella detaljplaneringen och blockerar möjligheterna att nå framgång.

Ett bra exempel på sådana ambitioner för att omvandla vägar till gator återfinns t.ex. i ÖP för Malmö (2018) med uttalade ambitioner till stadsläkning och att omforma infarts- och trafikleder till stadshuvudgator. I en studie vid SLU undersöks förutsättningarna för att omforma Nobelvägen i Malmö till stadsgata.[iv] Däremot finns ännu inte program eller förslag framme med konkreta åtgärder. Även Kalmar ÖP 2006 och Uppsala ÖP 2009 behandlar översiktsplaneringens roll vid stadsläkning kring trafikleder, i Uppsala kopplat till det stora utvecklingsprojektet Den goda staden.[v] Också i IVAs projekt framtidens goda stad uppmärksammas exempel på hur hårt bilttrafikerade gator kan omvandlas till levande stråk med exempel från Rinkebystråket i Stockholm och Better block initiativet i USA.[vi]

Ofta fokuseras intresset i planering av omvandling av vägar till gator direkt mot detaljplaneringen som är det enda formella instrumentet för att förbereda genomförandet av planeringsåtgärder i praktiken. Om man inte har bäddat för ett omvandlingsprojekt i tidigare planer och program på ÖP/FÖP-nivå utan enbart ser det som ett isolerat projekt är förutsättningarna troligen begränsade att nå framgång via detaljplaneringen. Den formella regleringen i detaljplanen behöver också förberedas i planprogram, gestaltnings- och miljöprogram som på ett inspirerande och övertygande sätt framhåller de kvaliteter som man strävar efter (minskade barriäreffekter, ökad andel kollektivtrafik cykel- och gång etc).

Det är också viktigt att detaljplaneringen lägger en grund för samfinansiering och förhandlingslösningar som är avgörande för en sammanhållen och aktörsgemensam planering där vägen och dess omgivningar omformas med ökad prioritering av kollektivtrafik, cykel och gång samt kopplas till förtätning av bebyggelse och utveckling av offentliga platser och grönska.[vii] Vid omvandling av vägar till gator kan det handla om att kunna hitta lösningar som möjliggör att ett stort antal fastighets- och markägare kan enas om en gemensam vision och gemensamma konkreta åtgärder för omvandling. Det beror på att marken kring en vägsträcka oftast karakteriseras av en splittrad markägobild även om kommunen eller staten är väghållare eller huvudman för vägen i avgränsad mening enligt väglagen.

I PBL återfinns gatan som ett begrepp som ingår i allmän plats, dvs ett område som är allmänt tillgängligt och avsett för gemensamma behov. En allmän plats, vars huvudtyper är gata, torg och park, får inte heller fastighetsindelas så att enskild rätt uppkommer. I Boverkets detaljplanehandbok rekommenderas en indelning av gator i huvudnät som genomfart eller infart och en indelning av gator i lokalnät som lokalgata, industrigata, bussgata, gårdsgata och gågata.

Användning av kvartersmark behandlas separat och avser ett 20-tal kategorier eller kategoribeteckningar som successivt vuxit fram genom administrativ praxis utifrån erfarenheter av funktions- och miljökonsekvenser, samhällsutvecklingens krav m.m.

För att få ett helhetsgrepp på omvandlingen av vägar till gator behövs ett nytt sätt att se på detaljplanens planbestämmelser för gaturummet i detaljplanen. Den smarta gatan har inte bara funktion att möjliggöra effektiva förflyttningar för människor och varor utan ska också delvis kunna vara ett attraktivt livsrum som också möjliggör vistelse och möten mellan människor, stadsgrönska och aktiviteter. Samspelet mellan gatan och omgivande bebyggelse, torg och parker är en viktig pusselbit för att skapa ett attraktivt gaturum. Flexibilitet behöver också möjliggöras inom gaturummet i samspel med omgivande funktioner och bebyggelse inte minst som en följd av ökade andelar cykel, gång och kollektivtrafik men också som en följd av successivt ökade andel autonoma fordon kopplat till bilpooler och delandelösningar.

Nya användningskategorier behöver utvecklas i detaljplanen för att möjliggöra en reglering som fångar in gatans nya roll och funktion som en integrerad och central del i ett nytt sätt att se på stadsbyggandet. Det kan också innebära att den formella regleringen kompletteras med mer utvecklade program för att åskådliggöra den smarta gatan t ex med hjälp av digitala modeller och verktyg i form av AR, VR, dynamisk simulering. Det möjliggör också ett mer aktivt deltagande av civilsamhälle och medborgare i planeringen samtidigt som det kan underlätta de förhandlingar mellan olika aktörer som krävs för att lösa den komplexa finansiering, nyttjandeavtal, 3D fastighetsbildning etc.

Slutsatser:

  • Det behövs fördjupad kunskap om den potential för att läka städer och samhällen som omvandling av överdimensionerade vägar till gator innebär särskilt i ytterstäder och städernas periferier – och vilka fördelar som kan vinnas ur miljömässig, social, ekonomisk och rumslig synpunkt
  • Planeringsinstrument på alla nivåer från regional nivå till detaljnivå kan redan idag användas för att stödja en stadsläkningsprocess av detta slag om alla politiker och andra aktörer har ambitionerna att se de stora förbättringspotentialerna och vara villiga att formulera mål och riktlinjer i planerna.
  • Bra offentliga policys, program och planer är nödvändiga men inte tillräckliga för att nå framgång. Det krävs en sammanhållen och aktörsgemensam planering mellan aktörer på statlig, regional och kommunal nivå där även näringsliv, civilsamhälle och även akademin involveras. På så sätt kan målkonflikter lättare hanteras på ett konstruktivt sätt men också möjliga målsynergier ifråga om avvägning mellan person- och godstransporter, tekniska lösningar och finansiering tillvaratas.
  • Nya planerings- och utformningsprinciper för omvandling av vägar till smarta gator behöver tas fram genom studier av genomförda och pågående planeringsexempel men också genom experimentell planering och design där inte bara visionära ”ideallösningar” utvecklas utan också idéer kring hur omvandlingen kan ske i många, små etapper.
  • Detaljplanebestämmelser behöver också utvecklas för att underlätta genomförandet av omvandling från väg till gata som kan innebära en kombination av en tydligare reglering ifråga om gatans övergripande struktur men större flexibilitet när det gäller gatans funktion, utrymme och indelning för olika trafikslag som också möjliggörs genom digitalisering, autonoma fordon och annan ny teknik.

/ Ulf Ranhagen, Tekn Dr, Gästprofessor Chalmers


[i] Lagen grundas på regeringens proposition 2017/18:266 En ny regional planering

[ii] Dessa åtgärder formulerades i samrådsförslag 2016 till RUFS 2050 i form av prioriterade åtgärder (kap 6 sid 41) och som sedan i den 2018 antagna regionala utvecklingsplanen ingår som regionala prioriteringar under under målen en ”tillgänglig region med god livsmiljö” och ”en resurseffektiv och resilient region utan klimatpåverkande utsläpp”

[iii] I  Boverkets PBL KUNSKAPSBANKEN finns alla aktuella lagar och regler kring region-, översikts- och detaljplanering samlade, www.boverket.se

[iv] Siri Larsson Linderskiöld & le Urde, ”Stadsläkning genom stadsgata. En undersökning om Nobelvägens förutsättningar som stadsgata”.(Självständigt arbete vid LTJ-fakulteten, avancerad nivå SLU). Alnarp 2013

[v] Så får vi den goda staden, slutrapport 2010. Trafikverket, Boverket, SKL, Jönköpings kommun, Norrköpings kommun och Uppsala kommun. www.trafikverket.se/den goda staden.

[vi] Ulf Ranhagen et.al.,”Attraktiva livsmiljöer och flöden–åtta teman för planering av framtidens goda stad”, sid 29 och sid 31. IVA 2017.

[vii] Annika Norell Bergendahl, ”Den ohållbara resan mot det hållbara resandet: En studie av institutionella förutsättningar att bedriva planering för hållbart resande i Stockholmsregionen”. Sid 123. Licentiatavhandling i planering och beslutsanalys. Stockholm 2016.

Annonser
Skapa en ny webbplats på WordPress.com
Kom igång
%d bloggare gillar detta:
search previous next tag category expand menu location phone mail time cart zoom edit close